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國(guó)家油氣管網(wǎng)公司即將掛牌，設(shè)計(jì)模式史無前例
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2019-08-01 20:10
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國(guó)家油氣管網(wǎng)公司掛牌的時(shí)間可能將推遲至今年8月。負(fù)責(zé)牽頭籌備此事的國(guó)家發(fā)改委體改司目前仍在多方協(xié)調(diào)，確定最終方案。
中國(guó)政府已堅(jiān)定油氣市場(chǎng)化改革的決心，但操作層面的難度超出預(yù)期。
囿于資產(chǎn)劃撥重組、人事安排等復(fù)雜操作事宜，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司原計(jì)劃今年上半年掛牌的目標(biāo)恐難實(shí)現(xiàn)。
國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的頂層設(shè)計(jì)現(xiàn)已基本成型：副部級(jí)央企，由國(guó)資委直接管理，與三大石油央企平級(jí)。資產(chǎn)以天然氣管網(wǎng)為主，成品油和原油管網(wǎng)也包括其中。此外，部分儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站以及油品碼頭亦將劃歸國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。
在股權(quán)構(gòu)成上，方案大概率是由國(guó)資委控股50%以上，三大石油央企參股。按照三大石油央企各自的管道資產(chǎn)規(guī)模粗略估算，中石油、中石化和中海油的持股比例約為7：2：1。
進(jìn)入實(shí)施階段后，關(guān)鍵在于中石油和中石化的管道資產(chǎn)如何從其上市公司里合情合理地剝離。
從資產(chǎn)規(guī)模上來看，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的資產(chǎn)在3000億元到5000億元之間。這中間浮動(dòng)的空間，即是其中資產(chǎn)重組的難題，也是各方博弈的焦點(diǎn)。
另?yè)?jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，參照電力行業(yè)的電建公司模式，在國(guó)家油氣管網(wǎng)公司掛牌成立的同時(shí)，國(guó)家管網(wǎng)建設(shè)工程公司可能也將一起成立。
掛牌成立只是第一步，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司真正開始運(yùn)營(yíng)的時(shí)間，“至少要到掛牌一年半載之后。”多位業(yè)內(nèi)人士表示。
史無前例的央企模式
按照“管住中間、放開兩頭”的改革思路，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的組建事關(guān)本輪油氣體制改革的成敗。
本輪油氣體制改革的開始可以追溯到2014年6月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議。該會(huì)議明確提出要積極推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定石油天然氣體制改革總體方案。
但其后的三年時(shí)間里，油氣體制改革進(jìn)展緩慢，直至2017年才有新進(jìn)展。2017年5月21日，新華社以通稿的形式發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》下發(fā)的消息，《意見》提出要“分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立”。不過，新華社消息發(fā)布之后，改革意見全文始終沒有公開。
從那時(shí)起，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司即將組建的消息就開始傳出。到今年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》后，組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司一事被認(rèn)為只差臨門一腳。該意見明確提出了將組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。
時(shí)至今日，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該基本落定。綜合多方信息來看，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司定位為副部級(jí)央企，由國(guó)資委直接管理，與三大石油央企平級(jí)。
國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的設(shè)計(jì)模式在央企里史無前例：所有權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分離。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司在所有權(quán)方面實(shí)施混合所有制改革，由國(guó)資委代表國(guó)家控股，社會(huì)資本將可參股。其在運(yùn)營(yíng)方面保持獨(dú)立，無論是否是國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的股東，在使用管網(wǎng)時(shí)地位平等。
國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的資產(chǎn)以天然氣管網(wǎng)為主，成品油和原油管網(wǎng)也包括其中。
具體來說，設(shè)計(jì)壓力5兆帕以上的管線有望劃入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，主要包括跨省干線和部分支線。屬于三大石油央企的相關(guān)管網(wǎng)必須劃入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，而屬于省級(jí)管網(wǎng)公司的則是自愿加入。
至于由城市燃?xì)夤窘ㄔO(shè)運(yùn)營(yíng)的管網(wǎng)，則暫不劃入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。“城燃公司旗下的管網(wǎng)應(yīng)該不屬于國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的職責(zé)范疇?！北本┦绖?chuàng)能源咨詢公司董事長(zhǎng)兼首席研究員、中石油規(guī)劃研究總院管道所原副所長(zhǎng)楊建紅對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，“城燃公司旗下管網(wǎng)是配氣管網(wǎng)，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的職責(zé)是管理運(yùn)營(yíng)輸氣管網(wǎng)，兩者不是一個(gè)概念?！?/div>
另一方面，儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站，以及油品碼頭等設(shè)施可能也是國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的資產(chǎn)，但這些設(shè)施只是部分劃入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。三大石油央企保留哪些，剝離哪些備受關(guān)注，目前尚無相關(guān)信息披露。
多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這樣設(shè)置是為了讓三大石油央企仍具有一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，保留其部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。而國(guó)家油氣管網(wǎng)公司僅擁有部分儲(chǔ)氣庫(kù)和碼頭就可實(shí)現(xiàn)公平開放的目的。
值得注意的是，為了國(guó)家油氣管網(wǎng)公司資產(chǎn)的安全和穩(wěn)定，跨境管道暫不劃入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，仍由中石油運(yùn)營(yíng)管理?？缇彻艿拦蓹?quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，境外部分存在一定的管理風(fēng)險(xiǎn)，“現(xiàn)在還沒到劃入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的時(shí)候?！敝惺蛢?nèi)部相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。
在組織構(gòu)架基本清晰的情況下，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的掛牌時(shí)間遲遲未定，除了資產(chǎn)重組較為復(fù)雜之外，可能還與相關(guān)人事安排難以確定有關(guān)。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的一把手，被期許要具備油氣央企和地方政府的雙重經(jīng)驗(yàn)，而且其本身就應(yīng)該已具有副部級(jí)職位。符合條件的人選不多，即使確定人選了，組織考察也還需要一段時(shí)間。
難題：如何從“三桶油”剝離資產(chǎn)
“三桶油”現(xiàn)擁有國(guó)內(nèi)油氣管網(wǎng)總里程80%以上，成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司無異于對(duì)其割肉。
中石油集團(tuán)國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)的油氣管道總長(zhǎng)度為8.4萬(wàn)公里，約占全國(guó)總里程的63%，其原油管道、天然氣管道長(zhǎng)度分別占全國(guó)的68.9%、76.2%。中石化和中海油的管道總里程沒有官方口徑數(shù)據(jù)，有統(tǒng)計(jì)稱中石化旗下油氣管網(wǎng)約占全國(guó)的15%，中海油約占7%。
將“三桶油”的管網(wǎng)劃歸到國(guó)家油氣管網(wǎng)公司之后，“三桶油”在國(guó)家油氣管網(wǎng)公司里將各自擁有一定的股份。對(duì)于各家所持股份的具體數(shù)額，則是一個(gè)各方博弈的難題。
知情人士透露，經(jīng)過多輪商討，大概率落地的方案是由國(guó)資委控股50%以上，三大石油央企參股。按照三大石油央企各自的管道資產(chǎn)規(guī)模粗略估算，中石油、中石化和中海油的持股比例約為7：2：1。
另一個(gè)難題是：如何將中石油和中石化的管道資產(chǎn)從其上市公司里剝離。“管道在上市公司里的原值是多少？增值了多少？劃撥到新的公司里如何作價(jià)？這些都需要有精確的計(jì)算，以及合理的評(píng)估?！敝惺徒?jīng)濟(jì)技術(shù)研究院高級(jí)經(jīng)濟(jì)師徐博對(duì)《財(cái)經(jīng)》說，“國(guó)有資產(chǎn)的劃撥也需要符合證券市場(chǎng)的程序，這不是一時(shí)半會(huì)兒可以完成的?！?/div>
“三桶油”為剝離管道資產(chǎn)做了一定的準(zhǔn)備。其中，中石油已對(duì)天然氣管道運(yùn)營(yíng)和銷售業(yè)務(wù)進(jìn)行了拆分，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)銷分離、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。中石化旗下的天然氣管道建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和銷售業(yè)務(wù)雖然尚未拆分，但也已經(jīng)做了單獨(dú)的資產(chǎn)評(píng)估，并做了成本信息公開。
對(duì)于國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立，中石油在“三桶油”里是最“受傷”的。不僅直接減少了其利潤(rùn)，還降低了其對(duì)天然氣市場(chǎng)的控制力。再加上進(jìn)口氣的虧損，中石油未來在天然氣板塊的盈利能力堪憂。
中石油財(cái)報(bào)顯示，2018年，該公司天然氣與管道板塊經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)255.15億元，比2017年增長(zhǎng)62.6%；同年，其銷售進(jìn)口氣凈虧損249.07億元?！斑M(jìn)口氣的虧損以后如果全部由中石油承擔(dān)的話，中石油的天然氣板塊將全面虧損?！毙觳┱f，“更合理的方案應(yīng)該是：在剝離資產(chǎn)的同時(shí)，也相應(yīng)地分?jǐn)倐鶆?wù)?！?/div>
而從硬幣的另一面來看，徐博認(rèn)為，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立無疑將有利于天然氣的市場(chǎng)化改革。這也是業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)。
即將掀起管網(wǎng)建設(shè)高潮？
由于油品管道的運(yùn)輸方向較為固定，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立對(duì)油品市場(chǎng)的影響不大，其影響主要是在天然氣產(chǎn)業(yè)。政府重組管網(wǎng)的初衷就是為了加快管網(wǎng)建設(shè)，鼓勵(lì)天然氣下游市場(chǎng)的發(fā)展。
在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，天然氣產(chǎn)業(yè)被視為清潔的石化能源，是今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)的最佳主體能源。但管網(wǎng)的欠缺是我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的短板，成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司是補(bǔ)短板之舉。
公開資料顯示，目前國(guó)內(nèi)油氣長(zhǎng)輸管道總里程約13.31萬(wàn)公里，其中，天然氣管道約7.72萬(wàn)公里。
與北美、歐洲天然氣大國(guó)相比，中國(guó)管網(wǎng)里程明顯偏少。美國(guó)天然氣干線管道長(zhǎng)度為42萬(wàn)公里，俄羅斯天然氣干線管道長(zhǎng)度為19萬(wàn)公里。從干線管道密度來看，中國(guó)僅為美國(guó)的1/8、法國(guó)的1/9，且互聯(lián)互通程度低。中國(guó)政府經(jīng)過考察和調(diào)研后決定，將中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)標(biāo)美國(guó)。
因此，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立后面臨的第一大挑戰(zhàn)可以說就是融資和建設(shè)。國(guó)家發(fā)改委和能源局發(fā)布的《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》提出：到2025年，油氣管網(wǎng)規(guī)模達(dá)到24萬(wàn)公里，其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7萬(wàn)公里、4萬(wàn)公里、16.3萬(wàn)公里。
也就是說，未來五六年的時(shí)間里，新建油氣管網(wǎng)的總里程要超過10萬(wàn)公里，天然氣管道的總里程目標(biāo)則要翻一番。
在此之前，中石油是天然氣管網(wǎng)建設(shè)的主力。2018年，中石油在天然氣與管道板塊的支出265.02億元，主要用于西氣東輸三線閩粵支干線、中俄東線天然氣管道北段等多條管道建設(shè)。2019年，其支出預(yù)算178億元，用于天然氣支干線和銷售終端等項(xiàng)目建設(shè)。
成立國(guó)家油氣管網(wǎng)公司之后，建設(shè)管網(wǎng)的錢從哪里來？“管網(wǎng)是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以后只會(huì)更吸引投資?！睏罱t樂觀地說，中國(guó)的天然氣需求還會(huì)繼續(xù)快速增長(zhǎng)，很多社會(huì)資本都對(duì)此感興趣。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司掛牌成立后就應(yīng)該進(jìn)行會(huì)混合所有制改革，并謀求上市，這將是民企的投資機(jī)會(huì)。
與管網(wǎng)建設(shè)問題同樣受關(guān)注的是天然氣價(jià)格的變化情況。這是影響天然氣市場(chǎng)未來發(fā)展的關(guān)鍵因素。
目前，國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格小幅上漲。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這與中石油預(yù)期管網(wǎng)將被剝離不無關(guān)聯(lián)。
從長(zhǎng)期來看，天然氣價(jià)格的上漲不具備持久性。徐博表示，統(tǒng)一的天然氣管網(wǎng)必定會(huì)有更高的效率，還會(huì)有助于增加氣源供應(yīng)，相應(yīng)地就會(huì)降低終端價(jià)格。
楊建紅的觀點(diǎn)則是：“國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立可以降低管輸成本，但天然氣價(jià)格是否下降還受其它多重因素影響?！?/div>
從電網(wǎng)公司的情況來看，發(fā)電和與輸配電的分離并未直接推動(dòng)電價(jià)的下降，反而讓電網(wǎng)公司形成了新的壟斷和價(jià)格話語(yǔ)權(quán)。如果要促進(jìn)天然氣下游市場(chǎng)的發(fā)展，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司未來的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管尤為關(guān)鍵。
來源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)
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