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《能源法》離我們還有多遠(yuǎn)
發(fā)布時間：
2020-05-09 18:57
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《能源法》在能源改革中的作用是什么？
法學(xué)研究中，通常把能源法區(qū)分為廣義的能源法和狹義的能源法。廣義的能源法是調(diào)整能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲存、銷售、利用等社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，不僅包括電力法、煤炭法、可再生能源法、節(jié)約能源法等，還包括國務(wù)院條例、部委規(guī)章和地方法規(guī)等規(guī)范性文件中規(guī)定的行為規(guī)范。狹義的能源法是指由全國人大或其常務(wù)委員會制定的以“法”為名的《能源法》，即能源法典。因此，目前正在公開征求意見的《能源法》只是狹義能源法，是廣義能源法的一種表現(xiàn)形式。即使沒有這部法律，也不等于我國沒有能源法，不等于我國能源治理無法可依。
2020年《能源法(征求意見稿)》(簡稱征求意見稿)起草說明從三個方面論述制定《能源法》的必要性：一是推進(jìn)“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的迫切需要；二是促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要；三是推進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。
實(shí)際上，自2014年習(xí)近平總書記提出“四個革命、一個合作”能源戰(zhàn)略以來，我國能源革命取得了豐碩成果。目前，我國風(fēng)電、光伏裝機(jī)容量世界第一，煤炭在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比從2013年的67.7%下降到2019年的57.9%，油氣、電力、風(fēng)電、光伏都走出國門在全球開展各種形式的合作，電力、油氣等行業(yè)改革在黨中央系列深改意見指導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。
2015年，國務(wù)院立法工作計劃把能源法列為第一類——全面深化改革和全面依法治國急需的項(xiàng)目中的第一件。立法工作計劃對這類項(xiàng)目的描述是“為貫徹落實(shí)全面深化改革、全面依法治國重大決策部署，黨中央、國務(wù)院確定的立法項(xiàng)目”，定位非常高，但在具體落實(shí)方式上是“要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案，條件成熟的及時辦理，盡快完成起草和審查任務(wù)”。也就是說，能源法非常重要，但具體內(nèi)容要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案確定，什么時候出臺要看條件是否成熟?！赌茉捶ā纷钪饕淖饔貌皇且I(lǐng)改革，而是貫徹落實(shí)改革，為能源行業(yè)治理提供法律依據(jù)。目前，我國能源行業(yè)正處于轉(zhuǎn)型和“革命”之中，尚存在許多不確定性，此時出臺能源法，有些重要內(nèi)容無法落筆，有些仍需改革的項(xiàng)目可能會因法律影響進(jìn)度。因此，目前是否是能源法出臺的最佳時間有待商榷。
時隔13年，兩版征求意見稿有何不同？
2005年國家啟動《能源法》立法工作以來，起草專家組成員陸續(xù)更換，除了專家組內(nèi)部形成的數(shù)十個版本外，比較重要的是2007年公開征求意見稿、2008年送審稿、2017年送審稿和2020年公開征求意見稿，其中2008年送審稿和2017年送審稿是沒有公開發(fā)布的版本。2007年征求意見稿共140條，分為總則、能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與服務(wù)、能源節(jié)約、能源儲備、能源應(yīng)急、農(nóng)村能源、能源價格與財稅、能源科技、能源國際合作、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任以及附則等15章。2020年征求意見稿共117條，分為11章，分別為總則、能源戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用、能源市場、能源安全、科技進(jìn)步、國際合作、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等。
2020年征求意見稿承繼了2007年征求意見稿的框架結(jié)構(gòu)，但是章節(jié)數(shù)量、名稱和具體條文內(nèi)容都有變化，體現(xiàn)了立法時空和思路的改變。例如，2020年意見稿刪除了“能源綜合管理”一章，把相關(guān)內(nèi)容分散到了“總則”和“監(jiān)督管理”，雖然保留了“國務(wù)院能源主管部門”概念，但弱化了2007年征求意見稿中對“國務(wù)院能源主管部門”職責(zé)的規(guī)定；“能源節(jié)約”“農(nóng)村能源”不再作為專門章節(jié)，是由于我國已經(jīng)有專門的節(jié)約能源法，城鄉(xiāng)一體化成效顯著，農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)和保障方式已經(jīng)發(fā)生巨大變化；“能源價格和財稅”變成“能源市場”，區(qū)分競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)，競爭性環(huán)節(jié)價格從“主要由市場調(diào)節(jié)”變成“主要由市場形成”，體現(xiàn)了能源商品屬性的回歸和對能源行業(yè)市場化改革方向的確認(rèn)；其他章節(jié)和具體條文內(nèi)容的變化不一而足。
13年間，我國能源行業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、管理體制、政策理念和能源戰(zhàn)略都發(fā)生了巨大變化，《能源法(征求意見稿)》做出相應(yīng)調(diào)整，體現(xiàn)我國能源行業(yè)治理的新形勢、新理念、新思路，是與時俱進(jìn)的表現(xiàn)，也說明了能源行業(yè)轉(zhuǎn)型時期能源立法的不易，解釋了能源法典為何遲遲未出。
《能源法》短期內(nèi)能否出臺？
由國務(wù)院總理牽頭的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組2005年成立，設(shè)立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，成立了由15個部委、機(jī)構(gòu)組成的《能源法》起草組，并于2007年公布征求意見稿，2008年向國務(wù)院法制辦提交送審稿。當(dāng)時，能源立法緊鑼密鼓，大能源部呼之欲出，應(yīng)該說是《能源法》最接近出臺的時候。隨著2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立國家發(fā)展改革委管理的國家能源局和部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會，雖然能源法立法工作仍在繼續(xù)進(jìn)行，但節(jié)奏放慢。直到2015年，能源法被列入國務(wù)院年度立法工作計劃第一類(全面深化改革和全面依法治國急需的項(xiàng)目)，能源法立法工作再次發(fā)力，國家能源局于2017年向當(dāng)時的國務(wù)院法制辦重新提交送審稿，并在2017年送審稿的基礎(chǔ)上形成了2020年公開征求意見稿。
能源行業(yè)龐大復(fù)雜，油、氣、煤、核、電，風(fēng)、光、水、地?zé)?、生物質(zhì)，生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲備、加工、銷售，涉及領(lǐng)域眾多，發(fā)展階段不同，能源法要設(shè)計整個能源行業(yè)的治理體系非常不易。從2020年征求意見稿文本內(nèi)容來看，也存在尚待完善之處，如概念不統(tǒng)一、邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取＿@次公開征求意見后的修訂工作將十分繁重，需要耗費(fèi)不短的時間。即使完成修訂后再次送審，司法部順利通過，起草工作完成，也還要列入國務(wù)院報審計劃和全國人大立法計劃，全國人大或其常委會審議通過后才算正式出臺。因此，從立法迫切性、文本內(nèi)容、立法程序等多個角度來看，能源法短期內(nèi)出臺有較大難度。
來源：中國石油報
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